Зміна цільового призначення земельної ділянки

Що таке цільове призначення землі

Кожна земельна ділянка в Україні має категорію земель і вид цільового призначення. При встановленні цільового призначення здійснюється віднесення ділянки до певної категорії земель і виду цільового призначення (ст. 20 Земельного кодексу).

Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії (ст. 19 ЗК), серед них:

• землі сільськогосподарського призначення;
• землі житлової та громадської забудови;
• землі природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення;
• землі оздоровчого призначення;
• землі рекреаційного призначення;
• землі історико-культурного призначення;
• землі лісогосподарського призначення;
• землі водного фонду;
• землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.

Усередині категорії діє класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними. Саме він визначає, що конкретно можна робити на ділянці: будувати житловий будинок, вести садівництво, розмістити виробництво чи склад.

За загальним правилом (абзац перший ч. 3 ст. 20 ЗК) категорія земель і вид цільового призначення визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту. Тобто спочатку громада планує територію, і лише в межах цього плану власник може змінювати призначення своєї ділянки.

Це базове правило — і саме з нього зроблено винятки, про які далі. Контекст — практика земельного права.

Коли зміна справді потрібна

Перед тим як запускати процедуру, варто перевірити, чи вона взагалі необхідна — бо нерідко потрібного результату можна досягти без зміни призначення.

Перший крок у будь-якому разі один: витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку. Він показує нинішню категорію, вид цільового призначення, кадастровий номер, площу й наявні обмеження. Другий крок — перевірити містобудівну документацію громади: чи є комплексний план або генеральний план і яке функціональне призначення вони встановлюють для цієї території. Від цієї відповіді залежить, яким шляхом ви підете.

Якщо право власності на ділянку ще не оформлене, спершу потрібно це зробити — див. матеріал про оформлення права власності на землю.

Спрощений порядок воєнного часу

Це головне, що змінилося за останні роки, і саме цей порядок зараз найчастіше застосовують.

Законом України від 6 лютого 2024 року № 3563-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення порядку зміни цільового призначення земельних ділянок» підпункт 11 пункту 27 розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу доповнено новим підпунктом «г». За ним під час дії воєнного стану та протягом п’яти років з дня його припинення або скасування допускаються встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок:

• без урахування вимог частин третьої і четвертої статті 24 Закону (щодо містобудівної документації);
• без дотримання абзацу першого ч. 3 ст. 20 ЗК — тобто без прив’язки до виду функціонального призначення, передбаченого комплексним планом або генеральним планом;
• без дотримання класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок і співвідношення між ними;
• за рішенням власника земельної ділянки — шляхом подання ним заяви про внесення відомостей про змінене цільове призначення до Державного земельного кадастру;
• без розроблення документації із землеустрою.

Це радикальне спрощення: замість кількох років погоджень і розроблення документації — заява до кадастру.

Умови застосування

Спрощений порядок діє не для всіх ділянок. Він застосовується до земельних ділянок, які:

• розташовані поза межами населених пунктів;
• не мають затвердженої містобудівної документації на місцевому рівні;
• не належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного призначення, водного фонду, рекреаційного, оздоровчого й лісогосподарського призначення;
• плануються для розміщення промислових, складських та подібних об’єктів, зокрема об’єктів промисловості та енергетики.

Право на подання запиту мають: органи виконавчої влади — щодо земель державної власності, органи місцевого самоврядування — щодо земель комунальної власності, і власники земельних ділянок — щодо приватних земель.

За результатами розгляду запиту — строк до 10 робочих днів — формується мотивований висновок органу містобудування та архітектури про можливість або неможливість розміщення об’єкта з дотриманням обмежень у використанні земель. У разі позитивного висновку:

• він є підставою для зміни цільового призначення земельної ділянки;
• додаткова містобудівна документація не вимагається;
• проєктування об’єкта може розпочинатися до завершення процедури зміни цільового призначення.

Мета реформи заявлена прямо: створити умови для інвестиційних проєктів відновлення економіки, скоротивши термін отримання дозволів від кількох років до кількох місяців.

Загальна процедура: коли спрощення не діє

Якщо ділянка в межах населеного пункту, або громада має затверджену містобудівну документацію, або призначення змінюється не під промислові чи складські об’єкти, працюють загальні правила.

Важливе уточнення, яке суттєво скорочує процедуру ще з 2020 року: зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує розроблення документації із землеустрою — крім випадків формування земельної ділянки із земель державної та комунальної власності, не сформованих у земельні ділянки. Тобто для вже сформованої приватної ділянки проєкт землеустрою здебільшого не потрібен.

Окремий порядок встановлено для земельних ділянок державної та комунальної власності, віднесених до категорій земель житлової та громадської забудови: зміна їхнього цільового призначення має власні правила, і вирішує це відповідний орган, а не користувач.

Втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва

Це стаття витрат, яку найчастіше не враховують у розрахунках, а вона буває найбільшою.

Зміна цільового призначення земель сільськогосподарського та лісогосподарського призначення здійснюється за умови відшкодування власником земельної ділянки — а для земель державної та комунальної власності користувачем — втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, крім випадків, визначених законом.

Що варто знати про ці втрати:

• розмір обчислюється за нормативами, встановленими Кабінетом Міністрів, і залежить від нормативної грошової оцінки ділянки, категорії земель і коефіцієнтів;
• для якісних земель із високою оцінкою сума може бути порівнянною з вартістю самої ділянки — тому її треба порахувати до початку процедури, а не після;
• кошти спрямовуються до відповідних місцевих бюджетів;
• закон передбачає випадки звільнення від відшкодування — їх варто перевіряти під конкретну ситуацію, бо перелік змінювався.

Отже реальна «ціна» зміни призначення складається не з адміністративних зборів, а з трьох елементів: втрати виробництва, роботи землевпорядної організації (якщо проєкт потрібен) і часу на погодження чи зміну містобудівної документації. Перший елемент, як правило, домінує.

Ще одне правило, про яке мало хто знає й яке працює у зворотному напрямі: у разі зміни цільового призначення земельної ділянки несільськогосподарського призначення з віднесенням її до категорії земель сільськогосподарського призначення, якщо власником є особа, яка за Земельним кодексом не може набувати право власності на землі сільськогосподарського призначення, виникають особливі наслідки щодо такої ділянки. Для іноземців, осіб без громадянства та юридичних осіб з іноземними засновниками це питання варто перевіряти до зміни призначення.

Обмеження і прямі заборони

Є категорії, щодо яких зміна призначення або заборонена, або обставлена жорсткими умовами.

Прямі заборони

Не допускається зміна цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності:

• природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення;
• історико-культурного призначення;
• лісогосподарського призначення,

якщо внаслідок такої зміни земельні ділянки виводяться зі складу цих категорій. Так само встановлено заборони щодо окремих земель, визначених ст. 22 ЗК.

Особливо цінні землі

Зміна цільового призначення особливо цінних земель допускається виключно у випадках, прямо визначених законом. До особливо цінних належать, зокрема, чорноземи й темно-каштанові ґрунти з високою якістю, землі дослідних полів науково-дослідних установ, землі природно-заповідного фонду та історико-культурного призначення. Для таких ділянок спроба «перевести під забудову» зазвичай безперспективна, і це варто з’ясувати на етапі витягу з кадастру, а не після купівлі.

Що перевіряти обов’язково

• обмеження у використанні земель: охоронні зони ліній електропередачі, газопроводів, водоохоронні зони, прибережні захисні смуги, санітарно-захисні зони, зони охорони пам’яток;
• обтяження: іпотека, арешт, сервітути, емфітевзис, суперфіцій;
• полезахисні лісові смуги, якщо ділянка в масиві сільськогосподарських земель;
• наявність орендарів: зміна призначення не скасовує чинного договору оренди;
• для ділянок у масиві — правила ст. 37-1 ЗК щодо використання, обміну та розпорядження.

І практичне застереження для покупців: обіцянку «потім переведемо під забудову» не можна купувати. Якщо вид цільового призначення не відповідає вашому задуму, перевірте можливість зміни до підписання договору — через витяг з кадастру, містобудівну документацію громади й, за потреби, звернення за висновком органу містобудування. Різниця в ціні між «сільгосп» і «під забудову» саме тому й існує. Загальні правила купівлі розібрані в матеріалі про ринок землі.

Використання землі не за призначенням

Використання земельної ділянки не за цільовим призначенням — це правопорушення з кількома рівнями наслідків, і вони накопичуються.

• Адміністративна відповідальність за використання земель не за цільовим призначенням — штраф на громадян і на посадових осіб, із можливістю повторного притягнення.
• Припинення права користування. Для орендованих і наданих у постійне користування ділянок використання не за призначенням є підставою для припинення права користування.
• Примусове припинення права власності — у передбачених законом випадках і за рішенням суду, після попередження про усунення порушення.
• Знесення самочинного будівництва. Якщо об’єкт споруджено на ділянці, цільове призначення якої його не допускає, це самочинне будівництво з усіма наслідками: відмова в реєстрації права власності, вимога привести ділянку у попередній стан, у крайньому разі — знесення.
• Неможливість введення в експлуатацію. Найпоширеніший реальний наслідок: будинок або об’єкт фізично існує, але зареєструвати право власності й підключити комунікації неможливо, бо документи не проходять перевірку. Такий об’єкт неможливо ні продати нормально, ні заставити, ні успадкувати без спору.
• Податкові наслідки. Ставка земельного податку й нормативна грошова оцінка залежать від категорії й виду призначення, тому фактичне використання не за призначенням породжує й податковий спір.

Висновок простий: порядок дій має бути — спершу призначення, потім будівництво. Спрощений порядок воєнного часу це полегшив, прямо дозволивши розпочинати проєктування до завершення процедури зміни призначення за наявності позитивного висновку органу містобудування, — але саме проєктування, а не будівництво.

Якщо конфлікт уже виник — із сусідами, громадою або щодо межі, — див. матеріал про земельні спори з сусідами.